Bush reaccionó pronto. El 11-S cambió toda su acción presidencial y ha determinado desde entonces su política internacional y buena parte de la nacional. Pero no varió una de las prioridades que se había marcado previamente, y que de hecho había quedado patente el 11-S, cuando Bush no sabía cómo dar por acabada su charla con los niños.
Esa prioridad era la educación. Ya lo había sido durante los años en que Bush ocupó el cargo de gobernador de Texas, y también fue uno de los ejes de la campaña electoral para la Presidencia en el año 2000. Hoy, después de todo lo ocurrido, resulta un poco sorprendente recordarlo, pero el hecho es que en 2000 Bush y su equipo hablaban con más fervor de la educación que de cualquier otro asunto, incluidas las bajadas de impuestos.
Siendo gobernador de Texas, entre 1994 y 2000, Bush emprendió una importante reforma de la enseñanza. El Gobierno del Estado estableció unos estándares mínimos de conocimientos y habilidades que todos los alumnos de las escuelas públicas deberían dominar. Para comprobarlo, el Estado realizaría un test anual idéntico en todas las escuelas públicas y prácticamente en todos los cursos. El contenido del test se referiría a cuestiones que en España se llamarían "de cultura general". Se recurriría a tests nacionales para evitar localismos. Y los resultados serían públicos, se enviarían a los padres y servirían para evaluar las escuelas.
La reforma incluyó una novedad importante: además de evaluar a las escuelas según los resultados obtenidos por el conjunto de los alumnos, se tendría en cuenta los resultados de diversos grupos, en particular negros, hispanos y niños de familias pobres, los grupos con peores resultados en educación. Para que una escuela obtuviera una puntuación alta no bastaba que el resultado fuera bueno en el conjunto: debía ser bueno en todos estos grupos. Si al cabo de cierto tiempo los resultados (totales y parciales) no mejoraban el Estado intervendría para introducir los cambios necesarios en los programas, el profesorado o la dirección.
Bush no se inventó esta reforma. El movimiento a favor del establecimiento de unos estándares educativos mínimos nació, eso sí, en el sur de Estados Unidos, una zona relativamente deprimida hace años y con necesidades específicas en educación. Clinton lo puso en marcha en Arkansas, y la predecesora de Bush en Texas, la demócrata Ann Richards, ya la inició durante su mandato entre 1990 y 1994.La novedad consistía en que un republicano la hiciera suya con el interés con que lo hizo Bush y, además, en que se empeñara en conseguir el apoyo de los demócratas para sacarla adelante. Bush incorporó a su equipo al abogado demócrata Sandy Kress, principal cerebro y promotor de las reformas en Texas. A Kress lo acusaron entonces –y lo siguen haciendo ahora– de aplicar criterios empresariales a la enseñanza pública, así como de ser un racista porque su propuesta ponía en peligro, según algunos líderes negros, las escuelas con mayoría de alumnado negro, justamente las que peores resultados obtendrían, casi con toda seguridad. Bush desoyó las críticas y, no contento con trabajar con Kress, se empeñó en conseguir el consenso para sus reformas.
Cuando fue elegido presidente, en 2000, Bush se llevó a Kress a Washington. La reforma educativa que sacaron adelante fue la célebre ley educativa No Child Left Behind ("Que ningún niño se quede atrás", según la traducción oficial al español; y NCLB a partir de aquí), promulgada en enero de 2002. Como se ve, el 11-S no logró paralizarla, como entonces se especuló, y un Bush exultante pudo hablar de una nueva era en la historia de la enseñanza en Estados Unidos.
Como la reforma de Texas, la NCLB tenía una larga historia de precedentes. Tocqueville, durante su visita a América, apuntó con la perspicacia de costumbre que los americanos, aunque menos refinados que muchos europeos, sabían casi todos leer y escribir y estaban mejor educados que lo que lo estaba la gente en Europa. Efectivamente, la enseñanza fue desde el primer momento una prioridad para los habitantes de lo que acabaría siendo Estados Unidos, aunque durante mucho tiempo se hicieron cargo de ella las familias, las iglesias, los ayuntamientos o los estados.
Ya entrado el siglo XIX, con el movimiento iniciado por grandes educadores como Benjamin Rush (en pro de la educación para las niñas) u Horace Mann (para mejorar la calidad del profesorado), el Estado central empezó a tomar cartas en el asunto con el fin de garantizar la educación para todos los niños. Más de un siglo después, en 1965, el movimiento de derechos civiles y la ambición reformista de Johnson dieron pie a la Elementary and Secondary Education Act, que comprometió aún más al Estado federal en la enseñanza.
Los resultados no fueron, sin embargo, todo lo positivos que se esperaba. La decadencia de la enseñanza pública, impulsada por el igualitarismo, el pedagogismo y la falta de exigencia y de incentivos, llevó a la publicación del informe A nation at risk en 1983, con Reagan de presidente. Muy en la línea del republicanismo radical de Goldwater, Reagan quería suprimir el Departamento de Educación, pero cambió de idea al llegar a la Casa Blanca. Fue el principio del movimiento a favor del establecimiento de estándares en educación, que sería apoyado por Bush padre y luego por Clinton, aunque ninguno de los dos logró dar contenido a sus respectivas propuestas.
Fue George W. Bush quien lo hizo después de ser elegido, cambiando, además, el sentido político de la reforma. Se había acusado a la imposición de estándares de introducir criterios empresariales o de mercado en la educación pública. Bush la publicitó al revés, como la modernización del republicanismo. Reagan había abandonado la idea de cerrar el Departamento de Educación para preservar la coalición que lo llevó al poder. Bush, por su parte, abandonó la idea del cheque (voucher) escolar, que había sido la gran propuesta de la derecha norteamericana desde que el economista liberal Milton Friedman la propuso en un artículo de 1955 y, luego, en su libro Capitalismo y libertad.
El abandono del cheque escolar no era sólo una forma más –como la idea de desagregación de los resultados según categorías raciales y económicas– de indicar que Bush y su Administración encarnaban un nuevo republicanismo preocupado por los problemas sociales y las desigualdades. También era una condición sine qua non para alcanzar en Washington lo que Bush había conseguido en Austin, la capital política de Texas: el consenso bipartidista para su propuesta de ley. Los demócratas, entre cuyo electorado más fiel ha estado y sigue estando el profesorado progresista (es decir, la mayoría del profesorado), nunca aceptarían el cheque escolar.
Efectivamente, el voucher presenta, entre otros inconvenientes, uno especialmente inaceptable: da a las familias con pocos recursos las mismas oportunidades de elección que tienen las familias ricas. En otras palabras, somete la educación pública a la competencia general del mercado. Por otro lado, el equipo de Bush sabía que el cheque escolar plantea problemas prácticos. Era previsible que no hubiera oferta para cubrir la demanda, ya que la inmensa mayoría de la enseñanza primaria y secundaria en Estados Unidos es pública. Era otra razón para dejar caer el famoso voucher.
A cambio, logró lo que quería, incluido el apoyo del prestigioso congresista demócrata especialista en educación George Miller y el de un personaje tan emblemático –a él le gustaría el adjetivo– como el senador Edward M. Kennedy, uno de los más entusiastas promotores de la NCLB. Ni Kennedy ni el conjunto de los demócratas quisieron perder la ocasión de pasar a la historia como los coprogenitores de una de las grandes leyes educativas –y por tanto de una de las grandes leyes sociales– de la historia de Estados Unidos.
Aun así, los demócratas habían perdido terreno. La promulgación de la NCLB marca un paso importante en la ampliación del campo del republicanismo y la consiguiente pérdida de apoyo para el Partido Demócrata en la sociedad norteamericana. Bush se había metido en un territorio que los demócratas –como en todas partes la izquierda– consideran de su propiedad. Y había hecho algo más: había tomado la iniciativa y había demostrado que la educación era su gran prioridad política. Una de las escenas más memorables de la campaña electoral de 2000 ocurrió durante un debate televisado en el que Bush se comprometió a realizar evaluaciones externas y anuales de todos los alumnos en matemáticas y lectura, ante lo cual Al Gore se quedó mudo, sin saber qué decir.
Durante el debate de la ley en el Congreso hubo, como es natural, muchos tiras y aflojas. Dada la intensa intervención de los lobbistas de editoriales y grupos empresariales educativos, hubo quien propuso que se llamara "No Lobbyist Left Behind" ("Que ningún grupo de presión se quede atrás", siguiendo con la traducción oficial). Bromas aparte, la ley recibió el apoyo de los padres y de muchas grandes empresas, que en Estados Unidos, a diferencia de lo que ocurre en Europa, siempre han visto en la enseñanza un asunto estratégico, que les concierne específicamente y no pueden dejar en manos de políticos y burócratas. Y como la izquierda había perdido la iniciativa, los sindicatos de profesores no tuvieron gran cosa que decir.
A pesar de los cambios que la NCLB sufrió durante su paso por el Congreso, el fondo de la propuesta siguió siendo fiel a la reforma implantada en Texas, aunque con dimensión nacional y por tanto con problemas distintos.
En buena medida, los obstáculos a que se enfrentó provenían de la propia derecha. Tradicionalmente, los republicanos han tendido a limitar las competencias del Gobierno central en favor de los Estados. La NCLB rompe esta tradición, continúa la línea de la ley de 1965 y da más poder al Gobierno central. Republicanos como Pete Hoekstra, uno de los impulsores del Contrato con América en 1994, se opusieron firmemente a la reforma. Además, el establecimiento de estándares a escala nacional requiere pruebas nacionales, lo que va en la dirección del establecimiento de un currículum nacional.
A esto no sólo se opusieron republicanos como Hoekstra, también algunos demócratas. Estos lo hicieron en nombre del principio pedagógico, el mismo que tan demoledor ha sido en la enseñanza de los países occidentales en los últimos cuarenta años y que prima la espontaneidad y la autorrealización del alumno sobre la transmisión de conocimientos y la formación del carácter. (Sobre este asunto, véase el libro Left back: A century of battles over school reform, de Diane Ravitch, una especialista en historia de la pedagogía y en estándares educativos que ha trabajado con Administraciones demócratas y republicanas).
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Una vez le preguntaron a Chu En Lai qué pensaba de la Revolución Francesa. Contestó que todavía era pronto para hacer un balance. Tres años después de su promulgación, los partidarios de la NCLB dicen algo parecido cuando se les pregunta acerca de los resultados de la reforma. A diferencia de Chu En Lai, sin embargo, a los partidarios de la NCLB no les faltan razones para su respuesta. Una de las grandes novedades de la ley es que planteaba un compromiso: en 2014 todos los alumnos deberán dominar unos mínimos estándares en matemática y en lectura, consideradas los fundamentos de la enseñanza general. El plazo todavía está lejos. Hay quien piensa que se conseguirá el 75%, que es una cifra optimista y realista a la vez.
Todos los Estados han introducido tests de control externos, aunque existen disparidades en los métodos de evaluación, por lo que es difícil compararlos. La oposición a los tests nacionales procede de varios frentes: de los gobernadores, que no desean tener malas notas en su gestión, pero también de los Estados más exigentes, que no quieren ver rebajada su nota, por así decirlo.
La penalización a las escuelas con evaluaciones más bajas ha sido más lenta de lo previsto. La NCLB afirma que los alumnos víctimas de una mala escolarización deficiente puedan cambiar de escuela, pero eso no es fácil, porque la oferta no es tan amplia y muchas veces no es posible asegurar el traslado. Sí que se han puesto en marcha, en cambio, programas de tutorías para los alumnos que asisten a escuelas con evaluaciones por debajo de la media.Una buena parte de la discusión se ha centrado, como era irremediable, en la financiación de las reformas. Muchos de los demócratas o de los progresistas que apoyaron la NCLB afirman que la Administración federal no ha presupuestado recursos suficientes para ponerlas en marcha. La Administración responde que desde 2001 el presupuesto federal para enseñanza ha aumentado en un 42,5 % (de 17.400 a 24.600 millones de dólares), más deprisa que la propia capacidad de los Estados para invertirlos. En 2004 los Estados devolvieron 66 millones de dólares no gastados al Gobierno federal.
De hecho, el gigantesco aumento del gasto en educación, que en el curso 2001-2002 alcanzó los 745.000 millones de dólares (369.000 millones de gasto público, del que sólo el 7 % corresponde al Gobierno central) no ha ido acompañado de una mejoría paralela de la situación de la enseñanza, aunque bastantes indicadores, incluidos los de la violencia en los centros de enseñanza, vienen mejorando desde hace quince años. (Datos de Heritage Foundation, del Departamento de Educación y de Business Week).
En cualquier caso, la NCLB ha marcado la historia política norteamericana de los últimos años. Primero, por el giro del republicanismo. A diferencia de lo que le ocurrió a Clinton con su reforma del sistema sanitario, Bush sí logró promulgar una gran ley de carácter social el primer año de su primer mandato. Demostró que los republicanos podían volver a gobernar mediante consenso, y que el republicanismo no estaba reñido con las preocupaciones sociales.
Además de eso, y aparte de otros logros que quizás estén por llegar, la NCLB ha introducido ya en la enseñanza pública algunos elementos propios de la sociedad real, como los tests, la competencia y la necesidad de cumplir unos estándares mínimos. También ha empezado a introducir otro gran avance, del que hablaremos la próxima semana: la libre elección de centro por los padres.
Pero este gran progreso ya no está protagonizado por el Estado, sino por la propia sociedad norteamericana.